Одной из особенностей миграционной ситуации на Кавказе является наличие в регионе практически всех категорий вынужденных мигрантов, которые при этом имеют определенные различия в их официальных статусах. Нередко эти различия вызывают неоднозначную трактовку и, как следствие, противоречивое отношение к ним в среде мигрантов, и особенно в тех случаях, когда статусные положения недостаточно четко обозначены. В этой связи представляется целесообразным провести краткий анализ эволюции категориальных понятий вынужденных мигрантов в международном праве и современном российском законодательстве в интересах обоснования возможностей дальнейшего совершенствования понятийного аппарата.
Следует отметить, что в исторической ретроспективе все субъекты международного права постоянно сталкивались со сложностями в формулировании точных понятий в отношении различных категорий вынужденных мигрантов.
Первые попытки утвердить официальное понятие и статус беженцев относятся к 1926 г., когда Лига Наций приняла Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам. Это соглашение было дополнено затем рядом новых положений и трансформировано в Конвенцию 1933 г. о международном статусе беженцев. Впоследствии аналогичный подход был использован в соглашениях 1936 г. и Конвенции 1938 г. о лицах, вынужденно эмигрировавших из Германии.
Но уже тогда подобные подходы к определению понятия «беженец» воспринимались критически из-за их излишней ситуативности и политизированности. Требовалась выработка более точных критериев для обоснования сущностных признаков беженца, применимых для каждого индивидуума, а не для ситуативной группы лиц.
Работа в этом направлении была продолжена после Второй мировой войны и выразилась в поэтапном совершенствовании понятия и статуса беженцев в следующих основных документах: Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ) – 1946 г., Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) – 1950 г., и наконец, Конвенция 1951 г. о статусе беженцев, дополненная затем Протоколом, касающимся статуса беженцев от 4 октября 1967 г. Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. являются на данный момент основополагающими документами для субъектов международного права и международных отношений, вовлеченных в сферу деятельности по беженцам.
Согласно Конвенции 1951 г. (ст. 1, п. А), под термином «беженец» подразумевается лицо, которое «…находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой…». Иными словами, для любого принимающего государства беженец – это иностранец (либо апатрид), прибывший сюда по обоснованным причинам. Следовательно, Конвенция 1951 г. урегулировала понятие лишь одной категории вынужденных мигрантов, а именно беженцев из-за рубежа.
Не менее важную проблему для многих государств и регионов мира представляли другие категории вынужденных мигрантов, перемещающихся в силу опасных для жизни обстоятельств внутри страны, не покидая ее пределы. Чаще всего это было связано с последствиями вооруженных конфликтов, межэтнических или религиозных распрей, стихийных бедствий и т.д.
Как правило, государства, обремененные внутренними вооруженными конфликтами, оказывались не в состоянии справиться с трудностями жизнеобеспечения пострадавшего мирного населения, покинувшего места постоянного проживания. Правительства таких стран (к примеру, Греция, Индия, Пакистан – 1949 г., Судан – 1972 г., Гватемала, Никарагуа, Сальвадор – 1988 г.), обращаясь к мировому сообществу за помощью, одновременно высказывали просьбу узаконить оказание гуманитарной поддержки внутриперемещенных мигрантов соответствующими правовыми международными актами, как это принято для беженцев .
В итоге Комиссия ООН по правам человека, осознавая серьезность проблем внутренней вынужденной миграции, с 1992 г. вплотную приступила к разработке доктрины защиты, специально приспособленной к потребностям лиц, перемещенных внутри страны (ЛПВС). Предварительно за основу понятия ЛПВС было принято определение их как «лиц, вынужденных внезапно или неожиданно бежать из своих домов в результате вооруженного конфликта, внутренней розни, систематических нарушений прав человека либо стихийных или вызванных человеком бедствий и не пересекшие международно признанной государственной границы» . Но Исполнительный комитет УВКБ, рассмотревший в мае 1994 г. представленные Комиссией материалы по вопросам защиты ЛПВС, не согласился с предлагаемым включением в их состав людей, пострадавших от стихийных бедствий и техногенных катастроф. Поэтому было утверждено так называемое «оперативное определение» вынужденных внутриперемещенных мигрантов как «лиц, бегущих от преследований, вооруженных конфликтов или гражданской розни, а не жертв физических бедствий» . На принятии Исполкомом такого решения во многом сказалась занятость ООН в этот период крупномасштабными вооруженными конфликтами на Балканах, в зоне Персидского залива, африканских странах (Руанда, Сомали, Судан, Эфиопия). Словом, новые вызовы и новые риски затмили традиционно существовавшие от засух, наводнений, землетрясений и т.д.
Конечным результатом проведенной работы явилось Заключение по проблемам ЛПВС, принятое на 45-й сессии Исполнительного комитета УВКБ в октябре 1994 г. . Сущностное значение этого документа состоит в том, что в нем устанавливается степень ответственности государства за защиту и благополучие своих ЛПВР и одновременно утверждается принцип необходимости оказания гуманитарной помощи данному государству со стороны мирового сообщества и его международных институтов.
Таким образом, вслед за беженцами было утверждено понятие другой категории вынужденных мигрантов – лиц, перемещенных внутри страны. Однако тот факт, что в это понятие не включены внутриперемещенные лица, пострадавшие от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оставляет очевидную незавершенность в вопросе классификации статусного положения мигрантов и диктует необходимость продолжения работы в данном направлении в будущем.
Подобная незавершенность в понятийном аппарате по вынужденным мигрантам прослеживается и в Российском законодательстве. В Российской Федерации все вынужденные мигранты законодательно подразделяются на две категории – беженцы и вынужденные переселенцы. Официально это закреплено в двух соответствующих законах: «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» .
Что касается определения термина «беженец», то оно принято российским законодательством практически в той же редакции, что и в действующем на настоящий момент основополагающем международном документе ООН «Конвенции 1951 г.», к участникам-подписантам которого Россия присоединилась в 1992 г. В российском определении сохранены главные сущностные положения: во-первых, «беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации», во-вторых, это лицо, «которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений».
Иное дело с вынужденными переселенцами. В международном праве и национальных зарубежных законодательствах термин «вынужденный переселенец» не применяется – это чисто российское определение. Официально оно трактуется следующим образом: «вынужденный переселенец – гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку рассовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка».
Итак, сущностным различием между беженцем и вынужденным переселенцем в российском законодательстве достаточно четко определено их гражданство: беженец – иностранец в России, вынужденный переселенец – гражданин России. Однако причинно-следственная часть понятия вынужденного переселенца практически не отличается по сути от понятия беженца. В обоих определениях закреплена лишь социально-политическая составляющая причин вынужденной миграции: опасности от преследования по расовому, национальному, религиозному, политическому, языковому признакам. Вместе с тем, возникают ситуации, когда люди объективно вынуждены мигрировать из-за опасности для жизни, но в то же время по закону не подпадают под понятие «вынужденных переселенцев».
Так случилось на Северном Кавказе в 1999–2000 гг., когда события, связанные с активизацией вооруженных выступлений боевиков и началом антитеррористической операции федеральных сил, обусловили массовый исход мирного населения из горных регионов Чечни на ее равнинную часть и далее за пределы республики в Ингушетию, Дагестан, Ставропольский край. Из примерно 400 тыс. человек, покинувших постоянные места жительства, большинство составили этнические чеченцы, которые, однако, не имеют права на получение статуса вынужденного переселенца, поскольку имеют якобы иную мотивацию для миграции, не предусмотренную российским законодательством . Для них в Минфедерации России был введен рабочий термин «внутриперемещенные лица», который официально юридического закрепления так и не получил. Эти люди, не наделенные официальным статусом, не обеспечиваются четко регламентированным пакетом социальных гарантий, на которые могли бы ориентироваться. В результате большинство из них не в состоянии адекватно реагировать на объективные трудности своего положения, усматривая в этом, прежде всего, нежелание местных и федеральных властей оперативно и «справедливо» разрешить их насущные проблемы, особенно по поводу жилья. Данные Федеральной миграционной службы (ФМС) МВД России свидетельствуют, что в 2001 г. количество обращений в аппарат службы за помощью со стороны граждан чеченской национальности значительно возросло и по удельному весу занимало первое место .
Не подпадают под понятие «вынужденных переселенцев» по российскому законодательству и люди, вынужденные мигрировать не в силу социально-политических причин, а под воздействием жизненных факторов природного либо техногенного характера. Так, к примеру, после аварии на Чернобыльской АЭС в 1989 г. из зоны заражения было эвакуировано 116 тыс. чел. . При наводнении в Ленском бассейне в 2001 г. зону затопления вынуждены были временно покинуть 3200 семей , как и тысячи семей при паводке на территории Северного Кавказа в 2002 г. Эти люди оказались в типичной ситуации внутриперемещенных лиц с аналогичными условиями содержания в местах временного размещения и с одинаково не ясными перспективами на будущее.
Некоторые специалисты ссылаются на то, что жизненные проблемы таких людей решаются в рамках отдельного Закона Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» № 68-Ф3 от 21 декабря 1994 г. . Однако подобные ссылки не совсем корректны по ряду причин и прежде всего потому, что действие Закона № 68–ФЗ не направлено на решение проблем обустройства пострадавшего населения, переселенного из зоны чрезвычайной ситуации. Он преследует несколько иные цели, а именно: «предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций» [ст. 3, ФЗ–№ 68]. Поэтому в тексте закона полностью отсутствует общепринятая миграционная терминология, а перемещение людей из опасных зон обозначается термином «эвакуация» как одним из способов защиты населения в чрезвычайных ситуациях.
Иными словами, в отличие от законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», Федеральным Законом № 68 не предусмотрена регламентация правового статуса и нормирование последующих социальных гарантий для граждан, мигрирующих из зон стихийных бедствий и техногенных катастроф. Дальнейшее обеспечение их жизнедеятельности (обустройство, социальная помощь, компенсации и т.д.) решается на основе отдельных постановлений центральных и местных органов исполнительной власти, принимаемых всякий раз по факту случившегося. Естественно, что каждый новый документ в зависимости от ситуации и региона привносит новые изменения в прежние нормативы. Ориентироваться во множестве таких изменений пострадавшим весьма сложно, что провоцирует в их среде неадекватность восприятия действий властей, усиливая тем самым чувства недовольства и обеспокоенности за свою судьбу.
Таким образом, краткий анализ эволюции понятий вынужденных мигрантов свидетельствует о том, что не все категории мигрантов достаточно четко закреплены как в международном праве, так и в российском законодательстве. Это относится, прежде всего, к категории внутриперемещенных лиц, в том числе к гражданам, покидающим места постоянного жительства под воздействием разрушительных факторов стихийных бедствий и техногенных катастроф.
По мнению автора, вопросам совершенствования категориальных понятий вынужденных мигрантов обязаны уделить должное внимание специалисты, занимающиеся разработкой концепции государственной миграционной политики и закона по миграционной политике Российской Федерации.