В настоящее время большинство исследователей процессов миграции выражают мнение об отсутствии осмысленной иммиграционной политики в России. Причин этому достаточно много, но мы проведём их анализ лишь в том ключе, который позволит обозначить подходы к решению проблем управления процессами миграции.
Отметим несколько фактов, необходимых для дальнейшего анализа. Сегодня представители разных ветвей власти южных регионов России констатируют интенсивное заселение юга России мигрантами – выходцами из соседних республик и отсутствие законодательства, позволяющего регулировать эти процессы. При этом на процесс иммиграции граждан из южного зарубежья имеются противоположные точки зрения. С одной стороны, предлагается остановить «фактическую экспансию», с другой стороны, предлагается прекратить «милицейскую войну» с мигрантами и, учитывая опыт США, использовать мигрантов чтобы стать богатой державой. Мы рассмотрим такие правовые и одновременно технологические инструменты, которые не будут зависимы от того, на основе какой из приведённых точек зрения государство построит рабочую концепцию, и будут одинаково эффективны при любой из них, потому что они представляют собой инструменты, предназначенные для решения таких проблем, как учёт и контроль процессов перемещения мигрантов внутри страны и уплата ими налогов.
Для решения ряда проблем государства, в том числе миграционных, нами была предложена идея введения «метапаспортов» (журнал «Компьютерра», 2001, № 3), которые должны представлять собой комбинацию компьютера и сотового телефона и быть терминалами с несколькими частотными, инфракрасным и проводным каналами для расширения возможностей коммуникации таких приборов между собой и с единой государственной сетевой регистрационной системой в различных условиях нахождения его носителя (город, село, безлюдная местность). Метапаспорт должен взять на себя все функции паспорта, трудовой книжки, медицинского и страхового полисов, водительских прав, дипломов об образовании, банковских карточек, быть средством для совершения любых расчётов по любым сделкам, содержать ИНН, данные о личности, сведения о кредитах, долгах, имуществе, сделках, получаемых пособиях, медицинские данные, и, самое главное, быть коммуникатором данной личности с органами государства.
В текущем году завершился период размышлений и критики идеи электронных паспортов, и Министром экономического развития и торговли РФ было озвучено принципиальное решение о начале разработки электронных паспортов в России. Не случайно, в отличие от электронных паспортов, мы назвали своё устройство метапаспортом, и предложили снабдить его такими функциями как автоматическая регистрация гражданина по месту пребывания, голосование на выборах, средство для выражения своего мнения о текущей работе политиков и публичных деятелей и др.
Нынешний этап намечаемого властями подхода к созданию электронных паспортов мы видим лишь первым и упрощённым приближением к идее метапаспорта. По нашему предложению метапаспорта должны иметь средства коммуникации со стационарными терминалами, представляющими собой входы в единую государственную сеть и быть расположенными по всей стране. Компьютеры в данном городе должны хранить и обрабатывать информацию по текущим сделкам граждан, а резервные компьютеры – дублировать для надёжности всю информацию в разных точках страны.
Всё это должно происходить в защищённой компьютерной сети, не связанной с Интернетом, потому что она должна предусматривать национальную систему сбора налогов и расчётов, а связь с Интернетом может привести к проникновениям в налоговую систему страны. Элементы таких сетей уже создаются в России, в частности, это сети налоговой службы, казначейства и др.
Метапаспорт может и не представлять собой единый прибор, который нужно постоянно носить с собой. Это могут быть и биометрические устройства, идентифицирующие личность и исключающие её несанкционированный доступ в сеть, вход на объект по множеству параметров: внешность, голос, отпечатки пальцев, радужная оболочка глаз и т.п. Например, в данном городе субъект может проходить на нужные ему объекты, обслуживаться в магазинах и других точках сервиса по его идентификаторам, которые будут известны локальной системе. При переезде человека в другой регион сетевая система должна передать информацию в новое его место пребывания, где он будет автоматически зарегистрирован по месту пребывания, и таким же образом пользоваться сферой сервиса. Это означает, что метапаспорт может быть одновременно реальной и «виртуальной», распределённой в пространстве конструкцией, которую не всегда нужно носить с собой, а значит, нельзя потерять или уничтожить, он находится там, где присутствует в данный момент человек.
Таким образом, электронный паспорт рассматривается нами сквозь призму идеи метапаспорта лишь одним из модулей, систему которых необходимо сразу же увидеть, запланировать её разработку и постепенно наращивать до преобразования в окончательный вариант – метапаспорт. Для эффективной работы предложенной системы необходим также полный переход на безналичные расчеты, автоматическое взимание налогов при совершении гражданином сделок и регистрация всех сделок в режиме реального времени.
Известно, что многие проблемы с миграцией существуют потому, что при системе бумажных паспортов человек может жить, перемещаться и нарушать нормы права незаметно. При системе метапаспортов такой возможности не будет благодаря автоматической регистрации личности сетью по месту пребывания, что также необходимо для обслуживания человека при перемещении по стране, а при незаконном (просроченном) нахождении иностранца, мигранта, – автоматической блокировке их обслуживания и указании их местонахождения соответствующим органам. Сетевая система нужна для страховки и оказания помощи человеку в случае болезни, попадания в катастрофу, похищения, исчезновения, ибо знание его последней известной точки нахождения сможет помочь оперативному розыску, оказанию помощи или задержанию – при наличии оснований у правоохранительных органов. Технические аналоги системы указания координат уже реализованы в известных моделях сотовых телефонов.
Система метапаспортов должна предусматривать, что при совершении любой сделки информация о ней автоматически сбрасывается в сеть, где произойдёт её автоматическая государственная регистрация и удержание налога, которое можно будет осуществлять по разным схемам: и с каждой сделки, если перейти на налог с оборота, и традиционными способами. Система должна распознавать и блокировать недопустимые законом сделки. В этой схеме наличные деньги становятся ненужными, а электронные деньги станут, по сути дела, именными, что повлечёт за собой следующие новые юридические последствия: автоматический контроль крупных (и любых) сделок, невозможность уклонения от налогов, исчезновение ряда экономических преступлений, основанных на наличных деньгах, появление косвенных способов контроля за незаконным оборотом наркотических средств, но главное для нашего исследования перспективы развития идеи электронных паспортов – это возможность обладания полной картиной движения мигрантов внутри страны и анализа их текущего состояния в любом разрезе: уплата ими налогов, передвижение по стране, соблюдение законодательства и разрешённых зон нахождения, контроль за установленными сроками пребывания каждого иностранца и мигранта индивидуально и др.
Предлагаемая система позволит осуществлять управление миграционными процессами в реальном времени, используя кибернетический метод адаптивного управления, который основывается на учёте постоянного изменения состояния управляемого объекта и на необходимости в соответствии с этим постоянно изменять управленческое воздействие. Нынешняя система и даже разрабатываемая система электронных паспортов не используют такой метод, поэтому не являются гибкими и не позволят в полной мере осуществлять точное управление и проводить эффективную миграционную политику.
Чтобы предлагаемая система работала, необходимо будет снабжать всех иностранцев (кроме транзитных пассажиров) и мигрантов независимо от цели и срока пребывания в стране метапаспортом, который будет абсолютно идентичен паспорту гражданина, за исключением того, что для иностранцев можно будет сделать дополнение в виде меню дисплея на соответствующем языке.
Поскольку мигрант, иностранец должны подчиняться определённым нормам права, то сетевая система сможет контролировать в соответствии с этими нормами права каждого мигранта и иностранца персонально, автоматически сообщая миграционному органу в реальном времени о тех отклонениях от нормативного поведения, которые она будет в состоянии контролировать технически. Но смысл нашей системы состоит не только и даже не столько в информировании органа, что для сегодняшней ситуации представляется очень важным, ибо такая оперативная информация отсутствует, но в значительно большей мере – в предотвращении нарушений норм права.
Первым в этом списке будет невозможность неуплаты налогов. Если иностранный гражданин ограничен на проживание на указанной территории в соответствии со ст. 11 Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», то система будет контролировать это 24 часа в сутки, если же иностранец въехал на закрытую для него территорию, система мгновенно выдаст миграционному органу сигнал о нарушении, координаты лица и блокирует его дальнейшие возможности передвижения на транспорте тем, что выключит ряд таких функций метапаспорта, как автоматическое заключение договоров перевозки пассажира, договоров аренды жилья в запретной зоне и т.п.
В России неоднократно разрабатывались проекты концепций государственной миграционной политики, в которых, в частности, признавалось необходимым осуществить регулирование миграционных процессов и миграционных потоков с учётом социально-экономической ситуации в регионах, учёт миграционной нагрузки отдельных регионов при формировании федерального бюджета и бюджетов субъектов, контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении работы, предлагалось разработать и создать единую систему иммиграционного контроля на территории Российской Федерации. Именно эти проблемы может решить система метапаспортов, но одновременно необходимо представлять, что система предназначена для решения более широкого комплекса проблем (сбор налогов, управление экономикой в реальном времени, взаимодействие личности с государством, автоматизация некоторых правоприменительных процессов и др.), поэтому её создание будет эффективно только при изначальной цели решить весь комплекс проблем, а не только проведение эффективной миграционной политики.
Таким образом, можно констатировать, что новый инструмент, безусловно, будет ориентирован на проведение федеральной миграционной политики, однако при наличии чётких разграничений федеральной и региональных концепций, он может служить таким же эффективным инструментом для проведения в жизнь концепций региональной и межрегиональной миграционной политики, при этом на компьютерах управляющих центров можно будет отдельно получать соответствующую каждой концепции информацию и принимать управляющие воздействия так, чтобы реализовывать именно региональную, межрегиональную или федеральную концепцию. Кроме того, сетевая система сможет реализовывать некоторые нормы законов непосредственно, что следует заранее предусмотреть и заложить как в неё, так и в нормы права, руководствуясь предлагаемым нами методом совмещения права с сетевыми технологиями, предназначенным для автоматизации некоторых правоприменительных процессов. Это позволит частично решить обычно возникающую при разработке новых законов проблему отсутствия норм прямого действия или инструкций по их применению.
Например, в соответствии с законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» миграционная карта – это документ, содержащий сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, а также служащий для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в Российской Федерации. Из этого определения ясно, что миграционная карта основана на старой бумажной технологии контроля, и, по сути, ничем не отличается от паспорта. Для осуществления любого действия по контролю иностранца необходимо сначала найти этого иностранца и проверить его миграционную карту, а в нашей системе личный контакт не обязателен, сами же контрольные действия будут осуществляться автоматикой при любых передвижениях иностранца, совершении им сделок и расчётов. Отсюда вытекает важное в правовом отношении следствие: в системе, предусматривающей метапаспорта, не нужны ни инструкции по применению закона, ни столь важные в нашей обычной практике нормы прямого действия, – система сможет выполнять текущий контроль многих норм права автоматически, и только в некоторых случаях, когда иностранец или мигрант нарушит норму права, возможно, потребуется вмешательство человека.
Концепция электронных паспортов и метапаспортов сильно отличаются и соотносятся между собой не только как частное и целое. Электронный паспорт пока предполагается всё-таки пассивным устройством, работающим только, когда его владелец осуществляет физический контакт электронного паспорта с каким-то терминалом (органом, контролером); метапаспорт, напротив, предполагается нами активным прибором, который будет или откликаться на радиосигнал запроса, или сам его посылать для автоматического и дистанционного контакта с терминалами государственной сети в ходе передвижения личности. Это означает, что в случае нарушения иностранцем нормы права, например, въезда в запретную для него зону, система с метапаспортами должна немедленно предупредить иностранца о нарушении им правила, добиться от него подтверждения понимания требования о прекращении нарушения и таким образом предупредить как дальнейшее нарушение, так и возможные санкции. Миграционная карточка и электронный паспорт в подобной ситуации позволят лишь спустя определённое время констатировать нарушение нормы права, и то при условии, что нарушитель будет обнаружен.
Конечно, говоря об автоматизации исполнения, мы подразумеваем её там и в том объёме, который сегодня возможен технически. Постепенно технические возможности будут возрастать, и с ними – объём автоматизации исполнения правовых норм. Есть очевидные направления сфер дальнейшей автоматизации. Сегодня заключение договора перевозки пассажира, например в метро, происходит относительно быстро, но всё же требует от нас выстоять очередь, приобрести карточку для проезда, произвести с ней какие-то действия при входе. Активный принцип работы метапаспорта предоставит нам следующие возможности: при входе лица в транспортное средство сетевая система через радиосигнал запросит метапаспорт входящего, идентифицирует личность исключительно в том объёме, который требуется для данного случая, убедится в наличии на счету гражданина (иностранца, мигранта) денег и вычтет автоматически необходимую сумму. Автоматически может заключаться и договор обязательного страхования на транспорте. Наличие идентификаторов позволит сетевой системе распознавать среди пассажиров иностранцев, мигрантов и осуществлять в фоновом режиме автоматический контроль, который перейдёт в более высокую фазу активности лишь при попытках лица нарушить нормы права, и при этом система будет заниматься профилактикой. Следующая фаза активности системы может заключаться в блокировании действий лица, продолжающего нарушать нормы права, и лишь при продолжении нарушения норм права система оповестит соответствующий орган, и его работники смогут принять необходимые меры воздействия для пресечения правонарушения и принятия санкций. Санкции в такой системе могут выноситься традиционным способом, а также автоматически и полуавтоматически.